La GEMAPI

Généralités

La réforme concentre à l’échelle intercommunale des compétences précédemment morcelées. Le bloc communal peut ainsi concilier urbanisme et prévention des inondations par une meilleure intégration du risque d’inondation dans l’aménagement du territoire, notamment à travers les documents d’urbanisme et par la gestion des ouvrages de protection mais aussi concilier urbanisme et gestion des milieux aquatiques en facilitant l’écoulement des eaux et en gérant des zones d’expansion des crues.

La réforme conforte également la solidarité territoriale : elle organise le regroupement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre au sein de structures dédiées ayant les capacités techniques et financières suffisantes pour exercer ces compétences, lorsque le bloc communal ne peut pas les assumer seul à l’échelle de son territoire.

Cette compétence obligatoire, qui sera exclusive à la date du 1er janvier 2020, se substitue aux actions préexistantes des collectivités territoriales et de leurs groupements, actions qui étaient jusqu’alors facultatives et non uniformément présentes sur les territoires exposés au risque d’inondation ou de submersion marine.

Les actions entreprises par les intercommunalités dans le cadre de la GEMAPI sont définies ainsi par l’article L.211-7 du code de l’environnement :

• L’aménagement des bassins versants
• L’entretien et l’aménagement des cours d’eau, canaux, lacs et plans d’eau
• La défense contre les inondations et contre la mer
• La protection et la restauration des zones humides

Le volet « prévention des inondations » de la GEMAPI est plus particulièrement constitué par les actions de type « aménagement de bassins versants » et bien sûr « défense contre les inondations et contre la mer », sans qu’il soit interdit de recourir aux autres actions. Ainsi, le bon entretien des cours d’eau contribue à ce que les conséquences d’une crue ne soient pas aggravées par la présence d’embâcles.

Cependant, et très concrètement, les actions les plus structurantes en matière de prévention des inondations pour les territoires consisteront en :

• la surveillance, l’entretien et la réhabilitation des digues qui sont des ouvrages passifs faisant rempart entre le cours d’eau en crue ou la mer et le territoire devant être protégé; la règlementation (le décret n° 2015-526 du 12 mai 2015, dit « décret digues ») impose que ces ouvrages soient désormais réorganisés en « système d’endiguement »;
• la création et la gestion des aménagements hydrauliques plus divers fonctionnant sur le principe général du prélèvement d’une partie du cours d’eau en crue aux fins de stockage provisoire dans un « réservoir » prévu à cet effet (cas des barrages réservoirs gérés par l’établissement public Seine-Grands-Lacs qui protègent la région parisienne contre les crues de la Seine et de la Marne).

La loi n° 2017-1838 du 30 décembre 2017 relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la GEMAPI a introduit plusieurs éléments de souplesse permettant une mise en œuvre plus rapide et plus efficace, avec la possibilité pour les départements et les régions de continuer à exercer certaines missions en accord avec les EPCI bénéficiaires et la possibilité pour ces EPCI d’ajuster plus finement la gouvernance de cette compétence.

La prévention des inondations dans le cadre de la GEMAPI, comment ça marche?

Faciliter le regroupement des intercommunalités entre elles pour optimiser les actions

Si la loi fournissait déjà des outils de coopération des intercommunalités, la création de la compétence GEMAPI s’est accompagnée d’outils nouveaux dédiés à la lutte contre les inondations, cette mission de service public ne pouvant pas, pour des raisons d’efficacité, se limiter aux frontières administratives de base.

On notera, à cet effet, les nouvelles dispositions suivantes du code de l’environnement :

• l’article L.213-12 refonde l’établissement public territorial de bassin (EPTB) en tant que syndicat mixte ayant pour vocation en particulier d’assurer la coordination des « actions GEMAPI » sur une échelle territoriale large correspondant à un grand bassin versant, voire d’assurer les actions en question par transfert de compétence des intercommunalités ou par le mécanisme juridique de la délégation de compétence quand ces autorités ne sont pas membres de l’EPTB ;
• l’article L.213-12 instaure également un syndicat mixte spécialisé dans les actions GEMAPI, regroupant les intercommunalités à une échelle plus restreinte correspondant à un petit bassin versant, l’établissement public d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE).

Du fait de ces possibilités de regroupement des intercommunalités, il sera généralement fait référence aux « autorités locales compétentes pour la prévention des inondations », ce qui couvre tous les cas de figure.

Autres outils juridiques à la disposition des collectivités

En plus de ces outils destinés à faciliter les regroupements d’intercommunalités à la bonne échelle hydrographique, le code de l’environnement a été complété par des dispositions visant à faciliter la reprise en gestion, par les nouvelles autorités locales compétentes en matière de prévention des inondations, de toutes les digues existantes ou autres ouvrages de même nature susceptibles d’être utiles pour un exercice efficace et à moindre coût de cette compétence :

• l’article L.566-12-1-I prévoit la mise à disposition des anciennes digues de droit public, quel qu’en ait été le maître d’ouvrage initial ;
• l’article L.566-12-1-II étend ce principe de mise à disposition aux ouvrages et infrastructures appartenant à des personnes morales de droit public, dont les caractéristiques et la localisation font qu’ils peuvent contribuer utilement à la prévention des inondations. C’est ainsi que, par exemple, un remblai ferroviaire pourra dorénavant être intégré dans un système d’endiguement sous la responsabilité de l’autorité locale compétente pour la prévention des inondations, moyennant éventuellement des adaptations que cette autorité aura réalisées en coordination avec la SNCF ;
• l’article L.566-12-2 permet à l’autorité locale compétente pour la prévention des inondations d’instaurer des servitudes sur les terrains d’assiette des anciennes digues privées afin que ces ouvrages ne soient pas détruits et que la collectivité puisse les réutiliser dans le cadre du système d’endiguement qu’elle aura décidé.

On peut donc dire que toutes les digues existantes, dès lors que leur utilité aura été confirmée, seront reprises en gestion, quel qu’en ait été le maître d’ouvrage à l’origine, par les autorités locales compétentes en matière de prévention des inondations, mettant ainsi fin aux nombreuses situations de déshérence d’ouvrages qui ont été rencontrées sur les territoires et qui ont, bien évidemment, gravement nuit à l’efficacité des protections mises en place.

Il est estimé que sur un linéaire total recensé actuellement à hauteur de 9000 kilomètres environ, entre 3000 et 4000 kilomètres le linéaire des digues qui sont réellement utiles et qui seront pérennisées grâce à la GEMAPI.

Une mesure fiscale nouvelle

Une recette fiscale nouvelle et dédiée à la GEMAPI est créée par la possibilité qui sera ouverte aux intercommunalités de décider un complément aux 4 taxes locales existantes. Le montant total procuré cette « taxe GEMAPI » doit correspondre aux dépenses envisagées sans pouvoir excéder un plafond de 40 € multiplié par le nombre d’habitants dans le territoire où la taxe est décidée.

Cette taxe facilitera le nécessaire dégagement des ressources aptes à financer la surveillance et l’entretien des digues, voire leur réhabilitation complète quand les décideurs publics souhaitent le renforcement du niveau de la protection.

Mode d’emploi des endiguements dans le cadre de la GEMAPI

La DGPR a publié un mode d’emploi (en deux parties) des protections contre les inondations par endiguement qui sont mises en place dans le cadre de la GEMAPI et du décret « digues ». Une note circulaire en date du 13 avril 2016, adressée aux préfets de département, est destinée à assurer une large diffusion de ces documents tant auprès des collectivités territoriales compétentes en matière de GEMAPI que des services de l’État chargés d’accompagner ces collectivités territoriales dans la mise en œuvre de cette compétence.

La première partie de ce mode d’emploi est spécifiquement dédiée à ces questions de gouvernance qui sont très importantes pour l’efficacité des protections mises en place sur les territoires.

La deuxième partie du mode d’emploi des systèmes d’endiguement élaboré par la DGPR est dédiée à la règlementation applicable aux systèmes d’endiguement.

Performance et sécurité des digues

Le décret digues

Une nouvelle règlementation a été récemment publiée (décret n° 2015-526 du 12 mai 2015, dit « décret digues ») pour accompagner la GEMAPI et renforcer progressivement la protection des territoires les plus exposés au risque d’inondation ou, le long du littoral, au risque de submersion marine.

En outre, cette règlementation clarifie la responsabilité de l’autorité locale compétente en matière de prévention des inondations, en particulier en cas de dommages suites à une inondation ou à une submersion quand la crue ou la tempête qui les a provoqués excédait les capacités des ouvrages de protection. Un frein important à l’action publique de prévention des inondations est ainsi levé.

D’une façon générale, cette règlementation permet de mieux connaître les territoires qui sont protégés par les digues, grâce :

• à la détermination de la « zone protégée », c’est à dire la zone qui reste exempte, grâce à l’existence du système d’endiguement, de venues d’eau en provenance du cours d’eau en crue ou de la mer quand le système d’endiguement est conçu pour prévenir les submersions marines ;
• à la connaissance du « niveau des protection », c’est à dire la ligne d’eau maximale sous l’effet d’une crue (ou le niveau marin sous l’effet d’une tempête et de la marée), jusqu’à laquelle la protection est garantie ;
• à la détermination des portions de territoires les moins protégées, là où les actions de mise en sécurité préventive des populations, en cas de crise inondation, devront être diligentées prioritairement. En effet, quelle que soit la hauteur des digues – il y a en tout état de cause des difficultés voire des impossibilités pour les rehausser au delà d’une certaine cote raisonnable – les zones basses à proximité des cours d’eau et de la mer restent exposées au risque d’inondation ou de submersion marine et il convient d’être en capacité d’anticiper ces risques et de les gérer quand ils se réalisent.

Focus sur l’étude de dangers des systèmes d’endiguement

Une étude de dangers, réalisée par un bureau d’étude agréé, permet de garantir la validité des informations essentielles ci-dessus. Cette étude :

• fait la synthèse des études de l’hydrologie locale ;
• établit la façon dont les ouvrages modifient les écoulements hydrauliques ;
• établit le niveau de protection en tenant compte de la résistance mécanique des ouvrages (qui ne sont généralement pas neufs). A due concurrence de la ligne d’eau retenue, il a été vérifié que le risque de rupture des ouvrages était négligeable ;
• établit la carte de la zone protégée à due concurrence de l’événement (crue, tempête marine) dont les conséquences ne provoquent pas une élévation du niveau des eaux au-dessus du niveau de protection ;
• établit les cartes des venues d’eau prévisibles quand se produisent des évènements d’intensité supérieure ;
• évalue l’organisation mise en place par l’autorité locale compétente pour la prévention des inondations; cette organisation couvre la surveillance des ouvrages, leur entretien, la veille sur le risque de crue ou de submersion marine et l’alerte des autorités compétentes pour porter secours aux populations en cas de crise.